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立足新起点,开创新局面
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新政策背景下,政企合作片区开发如何破解困局

政企合作片区综合开发是我国创新发展和“新四化”(新型城镇化、乡村现代化、高端信息化、再工业化)的重要载体,是地方政府切实贯彻新发展理念积极作为培育新经济增长极的重要平台和抓手。

然而,2019年3月7日财政部财金〔2019〕10号“新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出”的规定,使得片区综合开发狭义PPP模式陷入困境,各类类PPP项目在市场上频频出现。那么:

作为地方政府,如何在42号文与10号文的指引与限制下更加市场化与创新性的操作片区综合开发项目破解地方发展困局?

作为社会资本方,怎样合理参与片区综合开发项目并有效控制其操作中的特有风险?

作为城投公司,如何在严峻的转型之路上继续依法合规的通过片区综合开发支持地方建设,实现转型再发展?

作为金融机构资本市场,如何识别和更好的支持片区综合开发项目?

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政企合作片区综合开发项目本身,如何正本清源创新高质量发展?政企合作片区综合开发最核心的要义是什么?笔者认为基本的是三条:

其一,投资:整体外包,要素市场化配置,提高全要素生产率,实现规模效应叠加协同效应,创造价值,培育经济增长极、辐射源;

其二,风险:由社会资本方承担,政府不存在刚性和隐性支付责任、风险可控;

第三,回报:项目封闭运行、自平衡滚动开发,社会资本方的回报基于其投资和风险承担。

依据中发〔2016〕18号文规定,从形态上来看,公益性项目分为单体项目、组合项目和连片开发项目。其中,一般而言,连片开发项目以城乡功能区及经济体的打造为目的(而非提供某项具体的公共产品或者公共服务),其区别于组合项目的基本特征是内容的结构化,而非组合项目的同类打包或者关联打包。

毋庸置疑,社会主义初级阶段、世界上最大的发展中国家是我国的基本国情。十九大报告明确到2035年我国要基本实现社会主义现代化,然而,现实情况是:其一,近十年来,我国宏观经济稳定下行,不稳也不进;其二,政府财政收支矛盾突出,部分地方政府“三保”都困难,政府没钱搞投资、搞建设是普遍现象;第三,2014年以来,政府投融资体制已经发生了重大和根本性变化,对于地方隐性债务严防死守,属于不可触碰的高压线。

在此背景下,大体量、重建设、短周期的ABO+F+EPC综合开发模式大火,中标社会资本大多为投融资和建设能力强的央企、地方国企。

综合开发项目可分为片区综合开发、主题综合开发及片区+主题综合开发三大类。其中,片区综合开发一般理解为“连片开发”:项目四至范围清晰并合围,物理封闭,以此为项目的法律、管理及现金流等封闭奠定基础。然而,在政府缺钱、建设发展任务重及建筑业产能过剩的背景下,为了保障项目投资回报现金流平衡和项目的商业可行性,市场上出现了不少政企合作“泛片区”综合开发项目。此类所谓片区综合开发项目,由多个子项目或者子片区组成,片区虚化,并不存在整体封闭的片区,项目以自平衡完成建设为目的。

以2020年3月3日发布中标公示的嵊州市片区综合开发项目为例,该项目总投资186亿元、合作期8年,采用了典型的ABO+F+EPC模式,其项目内容包括:

(1)嵊州市高铁新城片区基础设施配套工程14亿元;

(2)嵊州甘霖至长乐段道路工程20亿元;

(3)嵊州市丽湖片区基础设施配套工程50亿元;

(4)嵊州市两隧一桥及连接越剧小镇通道项目8亿元;

(5)嵊州市美丽城镇建设工程18亿元;

(6)嵊州市高铁新城南部片区开发项目20亿元;

(7)嵊州市环高铁新城越剧小镇综合交通项目33亿元;

(8)嵊州市未来社区一期建设项目23亿元。

显然,项目内容并不在一个封闭的片区,也谈不上有什么明确和独特的主题,而以投融资和快速自平衡完成建设为目的。

这种片区虚化的“政企合作泛片区综合开发项目”目前比较普遍,最近公示中标结果的浙江杭州富春湾新城春北片区开发项目、安徽安庆产城融合项目等项目也属于此类情况,项目由多个子项目、子片区组成。

笔者理解,在不违规的情况下保障项目财务可行性,切实的完成项目建设,是当务之急,也是地方政府和一些大型建筑企业的共同利益之所在。在此背景下,是否能保障土地等要素利用的集约高效,项目要不要运营,是不是能实现所谓的产城融合等美好愿景,如此等等,也基本上顾不上了。

政企合作,特别是综合开发项目政企合作,理想的状态是内容结构化、机制市场化、治理现代化、价值最大化及彰显个性化,重运营,甚至产城人融合,培育地区发展增长极;底线是合规,封闭运行、政府风险可控,不新增政府债务,并符合政企合作的一般原理,如有运营、合作期较长、绩效考核、预算管理等等。经略中国产业研习社充分依托多年来操盘产业新城/产业园区的丰富经验,以及各合伙人在财政、金融和地产领域的专业融合能力,结合对政府诉求的深刻认知、对产城融合发展的独特理念,针对目前基建商面临的困惑和难题,提供片区开发项目拓展的顾问咨询服务,可以帮助基建商更快、更精准的获取项目。

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